Trung Quốc siết hệ thống shadow banking

Đầu năm 2023, Ủy ban Điều tiết Ngân hàng và Bảo hiểm Trung Quốc (CBIRC) đã soạn thảo và trình thông qua quy định mới đối với shadow banking.

Trọng tâm tổng thể của những nỗ lực quản lý này là buộc các khoản huy động và cho vay ngoại bảng trở lại bảng cân đối chính thức của ngân hàng. Một trọng tâm khác là phá vỡ giả định về bảo đảm ngầm đằng sau việc phát hành sản phẩm quản lý tài sản (WMP) của các ngân hàng là người gửi tiền chỉ có lãi chứ không có mất tiền.

Khung an toàn vĩ mô mới do PBoC thi hành

Một trong những bước đầu tiên là việc Ngân hàng Nhân dân Trung Quốc (PBoC) đưa ra khung đánh giá an toàn vĩ mô mới. Ngân hàng trung ương sẽ xem xét các chỉ số quan trọng về tài sản và nợ của ngân hàng trên cơ sở hàng quí và sẽ chỉ định phân loại A, B hoặc C cho ngân hàng, điều này sẽ ảnh hưởng đến khả năng tiếp cận các cơ sở thanh khoản của PBoC hoặc cách xử lý theo quy định của ngân hàng. Điều này cũng khiến các ngân hàng lưu ý rằng nhiều quy định nhắm vào các khoản nợ không phải tiền gửi có thể sẽ xuất hiện.

Các quy tắc quản lý tài sản nhắm vào các WMP và tài sản ngoài bảng cân đối kế toán

Những thay đổi quan trọng nhất mà Trung Quốc đưa ra trong chiến dịch giảm đòn bẩy liên quan đến các quy tắc quản lý hầu hết các sản phẩm đầu tư và huy động, trên cả tài sản nợ và tài sản trong bảng cân đối kế toán của các ngân hàng. Chúng có phạm vi toàn diện hơn và bao trùm hầu hết các tổ chức tài chính, ngân hàng, quỹ tín thác, công ty môi giới và quỹ nhằm tránh vấn đề pháp lý.

Cốt lõi của các quy tắc quản lý tài sản mới được thiết kế để hạn chế sự phát triển của shadow banking và hạn chế hoạt động kinh doanh “kênh” (channel) của ngân hàng, đặt tiền với các nhà quản lý tài sản bên thứ ba. Các quy tắc mới cấm bất kỳ sự bảo đảm rõ ràng hoặc ngầm định nào đối với WMP, vốn là nền tảng cho sự phát triển nhanh chóng của các kênh shadow banking từ năm 2012-2016. Các WMP không được phép đầu tư trực tiếp hoặc gián tiếp vào các ngành hay lĩnh vực mà chính phủ đã đưa ra các quy định hạn chế tín dụng rõ ràng, chẳng hạn như cho các nhà phát triển bất động sản vay và vào các sàn huy động tài chính địa phương (LGFVs). Ngoài ra, các quy định quản lý tài sản mới yêu cầu các khoản đầu tư WMP phải được “đánh dấu” trên thị trường để các nhà đầu tư có thể nhìn thấy cả lãi và lỗ. Điều này có nghĩa là nếu WMP bắt đầu thua lỗ, các nhà đầu tư sẽ biết khoản đầu tư của họ sẽ bị giảm giá như thế nào.

Nguyên tắc quản lý thanh khoản để không khuyến khích vay ngắn hạn

Các quy tắc quản lý chính khác mà Ủy ban Giám sát ngân hàng (CBRC) đưa ra vào tháng 12-2017 liên quan đến việc quản lý thanh khoản của các ngân hàng, bao gồm hướng dẫn về cơ cấu nợ và tài sản của họ. Nói chung, ý tưởng của các quy tắc quản lý thanh khoản mới này là buộc các ngân hàng phải cho vay bằng cách sử dụng nguồn vốn dài hạn, chi phí cao hơn và thu hẹp thời hạn đáo nợ của các tài sản để giảm sự chênh lệch thanh khoản tiềm ẩn hoặc bất kỳ vấn đề tài chính nào có thể xảy ra do thất bại luân chuyển các công cụ tài trợ ngắn hạn.

Các quy định mới hạn chế việc sử dụng chứng chỉ gửi tiền khả nhượng (NCD) để lách các quy định của WMP

Mặc dù trước đây, các NCD được phân loại về mặt kỹ thuật không phải là nợ liên ngân hàng mà là “trái phiếu phải trả”, nhưng các cơ quan quản lý đã khắc phục lỗ hổng đó vào tháng 8-2017. Tại thời điểm đó, các ngân hàng phải tuân theo giới hạn từ trước rằng nợ liên ngân hàng chỉ có thể bằng một phần ba tổng số “tổng nợ phải trả”. Sau đó, quy định này đã cắt đứt một cách hiệu quả một trong những nguồn tăng trưởng vốn cận biên quan trọng nhất của các ngân hàng và khiến họ phải lựa chọn hoặc tăng tiền gửi bổ sung hoặc cho phép bảng cân đối kế toán của họ thu hẹp lại khi các công cụ huy động vốn ngắn hạn này ngừng hoạt động.

Các quy định buộc các khoản vay phải quay trở lại bảng cân đối kế toán của ngân hàng

Về khía cạnh tài sản của bảng cân đối kế toán, các cơ quan quản lý khuyến khích các ngân hàng chuyển các tài sản nằm ngoài bảng cân đối kế toán của họ trở lại bảng cân đối kế toán chính thức dưới hình thức các khoản vay. Hầu hết các báo cáo đều khẳng định đã có hướng dẫn không chính thức nhằm mục tiêu giảm một phần ba hoạt động shadow banking vào cuối năm 2020, hoặc khoảng 8.000 tỉ nhân dân tệ (1.200 tỉ đô la Mỹ) tài sản sẽ chuyển trở lại bảng cân đối kế toán chính thức. Yêu cầu của các ngân hàng đối với các tổ chức tài chính phi ngân hàng (NBFI) sẽ cần giảm 2.000-3.000 tỉ nhân dân tệ mỗi năm để đạt được mục tiêu đó.

Tác động của các chính sách kiểm soát này là tài sản của shadow banking đã giảm từ hơn 60% GDP xuống còn khoảng 40%. Tính đến cuối năm 2022, tổng tài sản do các công ty ủy thác nắm giữ là 21.000 tỉ nhân dân tệ, giảm khoảng 20% so với cuối năm 2017. Ngoài ra, cấu trúc tài sản của các shadow banking cũng thay đổi mạnh. Vào giữa năm 2019, khoảng 15% tài sản tín thác tài chính ở Trung Quốc được đầu tư vào bất động sản. Nhưng hiện nay chỉ còn 7,4% tổng tài sản tín thác tài chính của họ phân bổ cho lĩnh vực này. Giá trị của các sản phẩm ủy thác đầu tư vào lĩnh vực bất động sản cuối 2022 là 1.200 tỉ nhân dân tệ, giảm khoảng 30% so với năm 2021.

Các chính sách tiếp theo

Đầu năm 2023, Ủy ban Điều tiết Ngân hàng và Bảo hiểm Trung Quốc (CBIRC) đã soạn thảo và trình thông qua quy định mới đối với shadow banking. Theo đó, CBIRC cho rằng các công ty ủy thác nên chia hoạt động kinh doanh thành ba loại: quản lý tài sản, phục vụ tài sản và quỹ tín thác từ thiện. CBIRC cho biết các công ty ủy thác không còn được cung cấp các dịch vụ “phân kênh” để lách các quy định, cũng như không sử dụng các nhóm vốn phi tiêu chuẩn dưới bất kỳ hình thức nào. CBIRC đã cho các công ty ủy thác thời gian ân hạn là ba năm để tuân thủ các quy định mới. Bên cạnh đó, CBIRC đang nghiên cứu chi tiết để mở rộng phạm vi của chương trình thí điểm các WMP liên quan đến hưu trí, hiện đang được áp dụng tại 10 thành phố bao gồm Bắc Kinh, Thượng Hải, Quảng Châu và Thâm Quyến…

PBoC đã có những cảnh báo và chính sách ngăn ngừa rủi ro. Nhưng những quy định thành văn và một số hướng dẫn ngầm cho thấy chủ trương thu hẹp shadow banking vẫn diễn ra, vì thế, những trường hợp như Zhongrong Trust sẽ không phải là tổn thất cá biệt và là trường hợp duy nhất chúng ta thấy từ nay đến cuối năm. Quy mô của shadow banking đã giảm một phần ba kể từ năm 2017, 90% đầu tư của chúng đã rút khỏi lĩnh vực bất động sản, nhưng để phục vụ chính sách “cùng giàu có” thì việc PBoC và các cơ quan điều tiết khác tiếp tục “truy vết” shadow banking vẫn có thể tiếp tục gắt gao hơn.

Cần lưu ý rằng, các vấn đề của shadow banking có thể ảnh hưởng đến hệ thống chính thức: các ngân hàng nhỏ hơn thường trực tiếp tiếp xúc với hoạt động tài trợ ngầm, trong khi các ngân hàng lớn hơn cung cấp vốn cho các ngân hàng nhỏ hơn. Trong quá khứ, tăng trưởng kinh tế mạnh mẽ cung cấp một điểm dừng nếu rủi ro shadow banking xảy ra – các ngân hàng có thể bù lỗ hoặc tái tạo vốn thông qua lợi nhuận của họ trong hệ thống tài chính chính thức – nhưng điều này ít có khả năng xảy ra trong tương lai vì tăng trưởng kinh tế hiện đang chậm lại.

Một trong những thách thức chính đối với các cơ quan chức năng trong thời gian tới là đảm bảo các ngân hàng nhỏ vận hành các mô hình kinh doanh bền vững. Các nhà chức trách đã hạn chế khả năng huy động vốn ngoại bảng của các ngân hàng nhỏ, tạo ra một môi trường đầy thách thức khiến chúng phát triển chậm hơn so với các ngân hàng lớn.

Mặc dù 16 chính sách cứu trợ đã được ban hành vào tháng 11-2022 song thị trường bất động sản Trung Quốc cũng không có nhiều khởi sắc. Ngày 10-7-2023, Ngân hàng Nhân dân Trung Quốc (PBoC) và Cục Quản lý tài chính quốc gia đã cùng tuyên bố rằng một số biện pháp trong gói 16 chính sách sẽ được gia hạn cho đến cuối năm 2024. Trong đó, chủ yếu mở rộng chính sách đối với hai loại khoản vay nhằm khuyến khích các ngân hàng thương mại tăng cường tiếp xúc với lĩnh vực bất động sản. Chúng bao gồm:

(i) Các khoản vay thông qua tín dụng ngân hàng, qua tín thác của công ty bất động sản khi đáo hạn trước ngày 31-12-2024 có thể được ân hạn thêm một năm.

(ii) Đối với các công ty bất động sản đã trả hết nợ cũ, có thể xem xét cấp tín dụng miễn là không làm giảm hệ số an toàn của ngân hàng.

Trong báo cáo chính sách hàng quí công bố tháng 8-2023, PBoC đã nhấn mạnh việc loại bỏ và ngăn ngừa rủi ro, đồng thời thừa nhận rằng một số công ty đang sa lầy vào khủng hoảng tài chính. Nhưng Trung Quốc vẫn tránh xa các biện pháp quyết liệt để đối phó với các công ty gặp khó khăn như phá sản hợp pháp do tòa án trong nước chỉ đạo, vì sợ rằng chúng sẽ dẫn đến bất ổn xã hội.

Bên cạnh đó, chính phủ nước này đang xem xét việc giảm cả lãi suất vay mua nhà và tỷ lệ tiền mặt trả trước – căn thứ nhất có thể chỉ phải trả 20% thay vì 24% tổng giá trị căn nhà, trong khi căn thứ hai có thể giảm từ mức 80% giá trị đóng trước về mức 30% theo lộ trình. Cục Quản lý Thuế nhà nước Trung Quốc đã công bố “hướng dẫn” về việc miễn hoặc giảm các loại thuế liên quan đến nhà ở.

Cuối cùng, để “lấy lòng” thị trường, vào tháng 7-2023, Bí thư Đảng ủy PBoC Quách Thụ Thanh đã từ chức. Ông được biết đến như một nhà cải cách tài chính và là cha đẻ của chính sách “ba lằn ranh đỏ”. Đằng sau động thái này, chính phủ mới dường như chỉ ra ưu tiên hàng đầu là ổn định kinh tế.

(*) Giám đốc Trung tâm Nghiên cứu kinh tế và chiến lược Trung Quốc (CESS)

TS. Phạm Sỹ Thành (*)